農(nóng)村強則中國強，但就目前來看，中國鄉(xiāng)村整體還處于一個落后、蕭條的階段，所以要提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而村莊規(guī)劃是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一個重要工具，但很多人認識不到這一點，有些人則是在農(nóng)村建幾棟樓房，讓農(nóng)民搬進去，這就是所謂的村莊規(guī)劃了，都是錯誤的理解。今天作為專業(yè)旅游規(guī)劃公司帶你一起來對多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃進行思考。

聚焦如何做一個多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃，大家進行交流碰撞和學術爭鳴。

對多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃應該怎么理解？ 主要談兩點認識：一是內(nèi)涵理解，二是體系建設。

理解“多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”有三個視角。一是空間規(guī)劃改革。體現(xiàn)全域全要素空間統(tǒng)籌是這次空間規(guī)劃改革的核心，村莊規(guī)劃定義為在開發(fā)邊界以外、詳細規(guī)劃層面的法定規(guī)劃，這與過去理解的村莊規(guī)劃有很大不同。同時，這次改革強調(diào)面向管理和實施，“實用性”體現(xiàn)在要“有用，好用，管用”；二是村莊規(guī)劃實踐。近年來各地編制了大量的村莊規(guī)劃，甚至盲目推進全覆蓋，但這些規(guī)劃到底有沒有用，在實際中確實存在很多疑問。規(guī)劃類型多，參與主體多；行政上也是多頭管理，政出多門，從上到下條塊分割嚴重。從這一角度認識“多規(guī)合一”需要頂層設計，從規(guī)劃建設管理到部門協(xié)同和社會參與，把各項工作統(tǒng)籌起來，實現(xiàn)多規(guī)合一的規(guī)劃和運行機制。“實用性”同樣來自對實踐的反思，鄉(xiāng)村規(guī)劃要按需編制，中央文件都強調(diào)村莊規(guī)劃要分類編制，應編盡編、因地制宜，不能搞一刀切；三是鄉(xiāng)村發(fā)展實際。鄉(xiāng)村是生產(chǎn)生活生態(tài)高度復合的有機體，村莊規(guī)劃要有多系統(tǒng)合一的思維，突出問題導向，自上而下與自下而上結合，解決好鄉(xiāng)村發(fā)展的實際問題。

不同角度的理解存在差異，在實際工作中也存在不同情況。例如同濟規(guī)劃院正在參與的山西嵐縣長門村規(guī)劃，這是中國城市規(guī)劃學會支持中國科協(xié)的對口幫扶項目。長門村是貧困村，在項目開展之初即確定這是一個三年規(guī)劃，結合科協(xié)幫扶計劃解決村民實際問題。通過調(diào)研征集村民意愿，梳理形成項目清單，但這些項目并沒有政府專門的資金支持，需要發(fā)動社會力量。第一個啟動項目是農(nóng)房改造示范，列入科協(xié)推動的農(nóng)房改造科普示范項目。這類規(guī)劃注重從解決村莊實際問題出發(fā)，是需要的，但與當前空間規(guī)劃體系改革中定義的村莊規(guī)劃存在明顯區(qū)別，之間是什么關系？

由此引發(fā)對第二個問題的討論，即鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設。空間規(guī)劃的本質是對可持續(xù)發(fā)展問題的公共干預，作為政府實施空間治理的工具本身具有綜合性。當前強調(diào)發(fā)揮空間規(guī)劃的基礎性作用，及編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃，有其時代背景和特定的語境。從鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展特點來看，鄉(xiāng)村不是以增長為主導的地區(qū)，同時地域差異性大，與自然環(huán)境高度融合，并且城鄉(xiāng)轉型造成村莊社會結構不穩(wěn)定、基層自治能力薄弱等矛盾。這些特點決定了鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作是復雜系統(tǒng)工程，需要多樣化、體系化的治理手段。村莊規(guī)劃的基礎性作用必須與鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設結合起來，這是鄉(xiāng)村地區(qū)的特點決定的。

鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設包括四個方面。

一是法規(guī)體系建設。要打破規(guī)劃體系就等同于規(guī)劃編制的思維，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展是依據(jù)編制的“規(guī)劃”管理還是靠“規(guī)則”管理，這是很值得思考的。

二是政策體系建設。鄉(xiāng)村發(fā)展不僅是物質性建設，更重要的是政策性因素，如何統(tǒng)籌兩者關系是規(guī)劃工作的難點。比較典型的是縣域規(guī)劃中村莊分類和村莊布點規(guī)劃，背后都需要一套完整的政策設計。特別是村莊發(fā)展問題具有動態(tài)性，鄉(xiāng)村的前景和趨勢與政策因素是相互作用的。

三是規(guī)劃編制體系。從宏觀的政策性規(guī)劃到微觀的實施性規(guī)劃，不同層次的空間規(guī)劃里都應當有鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容，并且類型多樣，包括建設性的規(guī)劃、針對某一系統(tǒng)的專項規(guī)劃，以及針對某一時期的階段性規(guī)劃等。村莊規(guī)劃的法定性要放在編制體系構建的角度來認識，需要協(xié)調(diào)好和其他規(guī)劃之間的關系，發(fā)揮法定規(guī)劃在推動多規(guī)合一中的基礎性作用。

四是規(guī)劃行動體系。多規(guī)合一是一個過程，其矛盾不可能通過一次編制改革或一個規(guī)劃就得到解決，關鍵在于實施和行動，需要加強對鄉(xiāng)村發(fā)展動態(tài)性的認識和常態(tài)化的規(guī)劃運行機制建設。

綜上觀點，法定村莊規(guī)劃的定位應該放在規(guī)劃體系改革和國家空間治理體系建設的語境下認識。詳細規(guī)劃經(jīng)歷了面向開發(fā)建設、面向規(guī)劃管理、面向空間治理三個層次的演化，村莊規(guī)劃作為建設管理依據(jù)，其法定性應加強管控性內(nèi)容，本身不應該成為建設規(guī)劃。 規(guī)劃實踐中可能會遇到的問題談幾點認識：

首先說說村莊規(guī)劃編什么、怎么編。編什么，自然資源部2019年35號文里已經(jīng)提出了比較清晰的“八統(tǒng)籌一明確”的要求。為了便于理解，可以簡要概括為村莊規(guī)劃“四部曲”。第一是明現(xiàn)狀、謀發(fā)展，是要盤點家底，分析現(xiàn)狀問題，找到規(guī)劃目標任務，講好發(fā)展故事；第二是保底線、優(yōu)布局，核心內(nèi)容是落實自上而下的管控要求，根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化村域空間布局，同時制定相應的空間用途管制規(guī)則或細則，為規(guī)劃管理提供法定依據(jù)；第三是塑特色、提品質，開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化提升設計，這部分內(nèi)容可根據(jù)需要靈活確定內(nèi)容深淺；第四是籌資金、落行動，明確近期實施項目和資金籌措機制，制定詳細行動計劃。這四部曲基本可以概括村莊規(guī)劃編制基本內(nèi)容要求，當然這四部曲之間也是需要相互影響和反饋才能達到最優(yōu)的結果。

第二點是村莊規(guī)劃到底要做哪些內(nèi)容。35號文里“8個統(tǒng)籌”的內(nèi)容要求并不是所有的村莊規(guī)劃都是必要的，在滿足規(guī)劃管理必備要求的基礎上，可以根據(jù)村莊的實際特點、財力和建設需求，選擇不同的規(guī)劃內(nèi)容。另一方面也可以“分時編制”，按照輕重緩急選擇不同時段分步編制各個專項內(nèi)容，最后疊加到一張底圖上，形成一套相對完整的規(guī)劃成果。此外，還要根據(jù)省、市、縣各級自然資源和規(guī)劃管理部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村的各自實際需要，區(qū)分成果形式和表現(xiàn)方法，方便管理使用的同時，也要易于村民理解接受和監(jiān)督執(zhí)行。

第三點是如何處理好保護與建設的關系。村莊規(guī)劃首先是要落實上位規(guī)劃中確定的生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化等各項保護任務。但與此同時，鄉(xiāng)村振興發(fā)展也同樣需要一定的建設用地予以保障。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)人口總體減少是必然趨勢，因此，在現(xiàn)存大量的村莊建設用地上進一步提高建設用地的使用效益是村莊規(guī)劃中的重點。目前可以推測，減量化的目標會由上位規(guī)劃分解下來，而在村莊規(guī)劃中要在落實上位規(guī)劃確定的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線等各類控制線的基礎上，根據(jù)不同的自然村莊分類，重點結合全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等土地管理政策工具，從優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善的角度去優(yōu)化建設用地布局，從而實現(xiàn)建設用地總體減量、布局優(yōu)化的目標。

第四點是村莊規(guī)劃如何預留管理彈性。鄉(xiāng)村發(fā)展有很多不確定的因素，尤其是建設用地空間的需求變動受方方面面影響比較大。作為鄉(xiāng)村地區(qū)的法定規(guī)劃，既要能用、管用，又不能“管死”。所以我們提出兩個辦法：一是“預留用地不定性”，根據(jù)發(fā)展分析在規(guī)劃圖上預留建設用地斑塊，但暫時不給定具體用地性質，待將來實際需求明確之后再來定性；二是“預留指標不落地”，借鑒原土規(guī)里的清單管理方式，預留一部分建設用地指標不在圖紙上表達，列出項目建設正負面清單，在有需要的時候再去選擇合適的空間，當然，落地時不能占用底線管控的區(qū)域。通過這兩個方式應該可以基本滿足村莊規(guī)劃管理彈性的需要。

最后一點說說規(guī)劃師承擔的角色問題。35號文明確指出了村莊規(guī)劃編制由政府組織、村民主體和村兩委主導、開門編規(guī)劃。我們認為，一個好的規(guī)劃師團隊在村莊規(guī)劃編制過程中要發(fā)揮好“政策宣傳、技術支持、決策輔助”的作用，一方面在工作全過程中統(tǒng)籌落實政府各部門要求，還要幫助村民們理解政策要求、認識自身本底特色和發(fā)展?jié)摿Α⑹崂砦{合理的訴求、開展方案模擬討論，最終形成村莊建設發(fā)展的共識決策。由于涉及上上下下、方方面面，農(nóng)村地區(qū)的語言、民風民俗等差異很大，要想編好村莊規(guī)劃對規(guī)劃師而言可能是一個比較大的挑戰(zhàn)。

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